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¿Hay que repartir los votos de otra forma?

PP y PSOE han dado carpetazo a la propuesta de Podemos y Ciudadanos de cambiar la fórmula electoral de asignación de escaños, pero los nuevos partidos insisten en la injusticia y falta de proporcionalidad del sistema actual

FOTO: Mariano Rajoy, Pedro Sánchez, Albert Rivera y Pablo Iglesias en el debate electoral del 13 de junio de 2016. / VÍDEO: Análisis del politólogo Pablo Simón sobre la reforma electoral.

La reunión de Ciudadanos y el PP el pasado miércoles dinamitó la posibilidad de una reforma electoral inmediata, pero no agota el debate sobre si España necesita un sistema de reparto de los escaños más proporcional que el vigente. El carpetazo sigue dejando abierta la pregunta inicial: ¿Ha llegado la hora de cambiar? En las últimas elecciones generales, al PP le costó cada escaño 57.709 votos; al PSOE, 63.820; a Podemos, 71.123; y a Ciudadanos, 97.617. Teniendo en cuenta el actual esquema de voto con cuatro partidos con aspiraciones de Gobierno, ¿es injusto este resultado? ¿Hay una alternativa mejor?

“El sistema electoral actual fue diseñado durante la Transición para garantizar la estabilidad y la gobernabilidad en una democracia naciente y para permitir que la UCD de Adolfo Suárez fuera el pilar del nuevo Congreso”, señala Pablo Echenique, secretario de Organización de Podemos —el partido del que ha surgido la propuesta de reforma—. Se configuró con 52 circunscripciones provinciales de distinto tamaño y población que sobrerrepresentan el voto rural de la España despoblada, tradicionalmente más conservador que el urbano, y con un modelo que es mucho más proporcional en unos distritos que en otros. “En una situación electoral radicalmente distinta, creemos que lo más justo es mejorar la proporcionalidad”, defiende Echenique.

Durante 40 años el sistema ha funcionado con relativa calma. Como la ingeniería electoral es impredecible —porque el comportamiento de los votantes lo es—, dentro del mismo sistema nacido para proteger a UCD ese mismo partido ha desaparecido, el PSOE logró una mayoría absoluta aplastante en 1982, populares y socialistas se han ido alternando en el poder, los nacionalistas y regionalistas han tenido su lugar… y solo los partidos nacionales pequeños, como Izquierda Unida o UPyD, se han quejado. No han podido actuar como partidos bisagra, papel que han ocupado los nacionalistas, porque al tener disperso el voto les resultaba muy costoso alcanzar escaños en la mayoría de las circunscripciones. En 2008, por ejemplo, con casi un millón de votos, IU solo logró dos escaños mientras CiU tenía 10 con 779.000 votos. “Vivíamos en una herida electoral perpetua”, recuerda Gaspar Llamazares, coordinador general de la formación entre 2000 y 2008. “Pero el resto de los partidos estaban muy cómodos, de forma que sobre este tema ha habido un debate académico pero no político. Espero que ahora se abra”.

Sainte-Laguë y D'Hondt

Los politólogos coinciden en que la proporcionalidad del sistema electoral español es mejorable. El Consejo de Estado ya constató en 2009, en un informe sobre las posibilidades de una reforma del mismo, que éste tenía “desajustes importantes en la correspondencia entre el número de escaños y el número de votos”.

Casi 10 años después, Podemos y Ciudadanos, enfrentados en casi todo, han propuesto hacer solo una pequeña modificación en la ley electoral, un cambio que no exige una reforma de la Constitución: utilizar una fórmula matemática distinta —la más proporcional Sainte-Laguë en vez de la vigente D'Hondt— para asignar los escaños en cada circunscripción. Este cambio mejoraría la proporcionalidad general y permitiría que en algunas provincias pequeñas entrara un tercer o cuarto partido —que podría ser Podemos o Ciudadanos, pero también cualquier otro pequeño y regional que pudiera surgir—.

Con la propuesta de Podemos y Ciudadanos habrían bailado 21 de las 52 circunscripciones en las últimas elecciones. Ciudadanos ganaría 12 escaños y Podemos 6, mientras que el PSOE se dejaría 1 y el PP, 15. El cambio afectaría a Albacete, Burgos, Cáceres y Huelva, que reparten solo cuatro escaños cada uno, pero también a Madrid y Sevilla, que están entre las circunscripciones más grandes.

Quedan fuera de la propuesta otras dos posibilidades que suelen plantearse para mejorar la proporcionalidad, recomendadas en aquel informe del Consejo de Estado, y que no necesitan tampoco de un cambio constitucional: aumentar el número de diputados de 350 a 400 —algo que a los partidos les cuesta proponer por la gran desafección de la población española hacia su clase política— o bajar el mínimo de escaños por provincia de dos a uno.

“Nosotros hemos tratado de ser pragmáticos, y por eso hemos propuesto cambiar solo la fórmula electoral”, explica Echenique. “Aumentar el número de diputados o reducir el número de escaños que le corresponden a Soria o Teruel es más complicado, exige un mayor debate social y, sobre todo, no mejora tan sustancialmente la proporcionalidad global. Hemos hecho simulaciones numéricas con los resultados de 2016 cambiando variables: fórmula electoral, número de diputados y escaños por provincia, y la más sencilla y la que más hace mejorar la proporcionalidad es la primera. Las otras dos no producen cambios significativos. Con la nuestra, además, no se toca el principio de territorialidad: las provincias quedan con la misma representación”.

El PP y José Luis Ábalos, del PSOE, han criticado la propuesta señalando que ataca los derechos de la España despoblada, pero se han basado en una premisa falsa. La propuesta no toca el número de escaños de ninguna provincia. Simplemente modifica cómo se reparten los diputados dentro de cada una de ellas. Si a Soria le corresponden ahora dos escaños, los seguirá teniendo. Lo único que podría cambiar es a qué partidos se asignan esos dos.

La clave: la provincia

Alberto Penadés, politólogo de la Universidad de Salamanca y autor junto a José Manuel Pavía de La reforma electoral perfecta, asegura que “no tiene sentido una reforma en la que solo se cambie la fórmula matemática porque el verdadero problema del sistema español son los distritos pequeños”. Su colega Cristina Ares, de la Universidad de Santiago de Compostela, abunda en la idea: “Es legítimo que Ciudadanos y Podemos promuevan esta reforma, pero la forma de enfocarla no me parece del todo adecuada. Deberían demostrar una mayor preocupación por resolver el problema fundamental del sistema: que el voto de algunos ciudadanos cuenta mucho más que el de otros. Y el elemento que más afecta a la proporcionalidad no es la fórmula para la conversión de votos en escaños sino el tamaño de las circunscripciones”.

Hay quien habla de circunscripciones autonómicas; quien plantea una nueva división del territorio en distritos homogéneos en cuanto a su población; quien habla de dobles vueltas o de sistemas mixtos como el alemán, que mezcla una votación con sistema mayoritario en distritos pequeños con una lista nacional proporcional... Si se abre la posibilidad de un cambio constitucional, las opciones son infinitas.

Echenique responde: “Una reforma de la Constitución es larga y complicada, y las leyes electorales son injustas en cada elección. ¿Por qué no optar por una solución sencilla que se puede poner ya en práctica? Nosotros hemos elegido Sainte-Laguë porque no presenta aberraciones, se ha probado en otros países, se parece bastante a D'Hondt y aumenta la proporcionalidad de forma notable, pero no somos militantes de esta fórmula. Si alguien tiene otra, debatamos sobre ello”.

Su propuesta también produciría disfunciones. En Segovia, por ejemplo, que reparte tres escaños, el PP, que logró el 45,46% de los votos en 2016 cedería uno de sus dos escaños a Ciudadanos, que fue la tercera fuerza en la provincia con solo el 15,32%. En Huelva pasa algo parecido: el PSOE logró casi el 36% de los votos y el PP el 33,4%, y obtuvieron dos actas de diputado cada uno (Podemos se llevó la quinta). Con Sainte-Laguë el partido de Rajoy cedería uno a Ciudadanos, que solo obtuvo el 11,7%. En el cómputo global nacional, sin embargo, estos desarreglos se compensan, y es cierto que, si se busca una mayor proporcionalidad, Sainte-Laguë lo logra en mayor medida que D'Hondt.

El PSOE dice que el cambio no se puede hacer así, a toda prisa, “con la calculadora de escaños en la mano”, argumenta Meritxell Batet, secretaria adjunta del grupo parlamentario. “Estas no son formas. Nosotros hemos sido los que hemos impulsado una subcomisión en el Congreso para tratar este tema, porque nos interesa, y estamos trabajando en ello, pero por orden. Primero se han abordado las cuestiones que tienen que ver con los derechos de los ciudadanos, como mejorar el voto en el extranjero y el de las personas con discapacidad, y nos gustaría ir cerrando temas para poder avanzar legislativamente. Si Podemos y Ciudadanos quieren que el próximo bloque sea el sistema electoral, perfecto, pero cambiar solo la fórmula es un parche coyuntural. Si de verdad queremos mejorar la proporcionalidad, hay que cambiar la circunscripción, que deje de ser la provincia, y pensar en las distintas opciones y variables. Por otro lado, hay que contar con el PP. Se trata de leyes que exigen un consenso”.

La gobernabilidad

En todo caso, cualquier aumento de la proporcionalidad plantea problemas. Con más fragmentación, ¿cómo se garantizaría la gobernabilidad en un momento en el que las fuerzas políticas sufren incluso para aprobar los presupuestos y el Congreso vive una parálisis legislativa?

El PP —que se vería perjudicado, al menos según el esquema de voto actual, por cualquier mejora en la proporcionalidad— defiende que el sistema vigente ha funcionado bien. “Todos los sistemas electorales son democráticos”, dice José Antonio Bermúdez de Castro, secretario general del Grupo Popular en el Congreso. “El nuestro ha permitido la alternancia y la pluralidad. ¿Se puede mejorar la proporcionalidad? Sí, y estamos dispuestos a estudiar fórmulas, pero siempre y cuando no perjudiquen la gobernabilidad”. Con la calculadora de Sainte-Laguë en la mano, la suma de PP, Ciudadanos y PNV en 2016 se quedaría lejos de la mayoría necesaria para sacar adelante los presupuestos.

“Las mayorías absolutas se han acabado por ahora”, responde Echenique. “Sin D'Hondt y también con D'Hondt. Nos toca madurar, aprender democracia y llegar a acuerdos, y no nos parece justo seguir con un sistema que favorece de forma clara a un partido”.

Ciudadanos no renuncia a la reforma ni asume como propia la fórmula de Podemos. “Estamos estudiando otros escenarios”, dice su secretario general, José Manuel Villegas. “Seguiremos trabajando en la subcomisión, pero tenemos claro que no va a ser fácil. Tampoco hay que obsesionarse con las cuentas sobre el número de escaños que lograríamos, porque las circunstancias cambian, pero estamos convencidos de hay que mejorar el sistema electoral para hacerlo más proporcional”.

El que hoy se siente beneficiado puede acabar perjudicado mañana. Por ejemplo, si el voto rural de la España despoblada empezara a pasar a Ciudadanos, al PP podría favorecerle la fórmula que hoy rechaza. Quizá lo más sensato para todos sea idear un sistema que garantice la gobernabilidad y un nivel razonable de proporcionalidad sin pensar solo en los resultados de 2016, que pueden cambiar radicalmente incluso dentro de dos años.

El origen: 1977 y su contexto

1977. El mundo político se estaba creando de nuevo, y había que decidirlo todo. También el sistema electoral. ¿Mayoritario? ¿Proporcional? Los procuradores franquistas querían un sistema mayoritario que instaurara un Ejecutivo fuerte y a ser posible conservador. El acuerdo alcanzado fue finalmente el siguiente, según explicaban José Ramón Montero, catedrático emérito de Ciencia Política de la UAM y Pedro Riera, en un informe preparado para el Consejo de Estado en 2008: el Congreso se elegiría mediante una fórmula proporcional pero con correctores y una barrera mínima de votos para poder llegar al Congreso, y además el distrito electoral sería pequeño, la provincia. Qué se pretendía: lograr Gobiernos y partidos fuertes y evitar una excesiva fragmentación —pero a la vez garantizar que no se quedaran sin escaños los partidos nacionalistas y regionalistas—.

“Uno de ellos, Óscar Alzaga, ha reconocido que el encargo que recibieron consistía en diseñar un conjunto de mecanismos que permitieran a la UCD alcanzar la mayoría absoluta en el Congreso con solo el 36%-37% de los votos, justamente el porcentaje que le auguraban las encuestas”, escribían Montero y Riera. Las bases del sistema electoral se establecieron en un decreto ley de marzo de 1977, algunos principios se blindaron en la Constitución de 1978 y en 1985 se aprobó la Ley Orgánica del Régimen Electoral general (LOREG).

La fórmula matemática elegida, D'Hondt, junto a la circunscripción —52 provincias muy desiguales en población y escaños— provocaron, según explica el politólogo Alberto Penadés, que en realidad en España haya tres sistemas en uno. Un sistema mayoritario que opera de facto en las provincias más pequeñas que tienen de uno a cinco escaños, un sistema proporcional en las más grandes (con más de 10 escaños) y uno intermedio en las provincias medianas (a las que corresponden de seis a nueve diputados).

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