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La democracia española ante su mayor desafío

La fracasada reforma del Estatut y la fuerte crisis económica explican el abrazo al independentismo de gran parte de la ciudadanía de Cataluña

Ambiente este sábado en Barcelona.
Ambiente este sábado en Barcelona.
Madrid / Barcelona

Cuarenta años después de que se restableciera la Generalitat y con ella el autogobierno más amplio de su historia, los gobernantes de Cataluña han decidido reventar el consenso constitucional del 78, enfrentar a gran parte de su ciudadanía con el Estado y llevar hasta el final un referéndum de secesión que pone en riesgo la idea misma de España. Los catalanes despiertan este domingo plenos de incógnitas: si se dará una verdadera votación o será una movilización masiva, si la fractura social provocada por el soberanismo estallará en la calle o si el desafío puesto en escena llegará a su consumación con una declaración unilateral de independencia. También confirmarán una certeza: ni la política ni sus actores han sabido estar a la altura y evitar el choque.

La pregunta más repetida en los últimos años ha sido “¿en qué momento se originó esta crisis?”, y parece haber amplio consenso entre políticos, académicos y opinadores públicos en situarlo en la sentencia del Tribunal Constitucional de 28 de junio de 2010, que recortó 14 de los 223 artículos del Estatuto de Autonomía, reinterpretó otros 27 y negó valor jurídico al término “nación” contenido en el preámbulo. El texto estatutario había sido aprobado por el Parlamento catalán y el Congreso de los Diputados, y refrendado por los catalanes cuatro años antes. Ese consenso, sin embargo, está cargado de matices que hacen mucho más compleja toda esta historia.

La reforma del Estatut no había suscitado en sus orígenes el entusiasmo de muchos catalanes. Fue un compromiso electoral y un empeño de Pasqual Maragall por demostrar que el catalanismo socialista era capaz de alcanzar mayores cotas de autogobierno y un encaje más estable de Cataluña en España. La promesa del entonces aún candidato a la Presidencia del Gobierno, el socialista José Luis Rodríguez Zapatero, en el mitin del Palau Sant Jordi en noviembre de 2003 —“Apoyaré la reforma del Estatuto que apruebe el Parlamento catalán”— se convirtió en un bumerán, por su incumplimiento, que acabó desprestigiando a todos los protagonistas de este drama. La tramitación de la nueva ley se le escapó de las manos al PSC, fue abandonada por poco ambiciosa por su socio en el tripartito, ERC, y acabó quedando en manos de CiU. Su líder en esos momentos, Artur Mas, acabó negociando el articulado final en un encuentro secreto en La Moncloa, decenas de cigarrillos mediante y al margen del Parlament, con el entonces ya presidente del Gobierno, Zapatero.

El Estatut tendría aún que pasar por la Comisión Constitucional del Congreso, donde sufriría el “cepillado” —en palabras del presidente de la comisión, el socialista Alfonso Guerra— de algunos artículos de dudosa constitucionalidad, antes de ser aprobado por las Cortes, con el voto en contra del PP y de ERC.

El 18 de junio de 2006, finalmente, los catalanes lo votaban en un referéndum. La abstención superó el 50% (50,7%: diez puntos por encima de la registrada en 1979, cuando se votó el primer Estatut). Ahí podría haber acabado todo, pero el PP decidió llevar a los tribunales su batalla. El 31 de julio, Soraya Saénz de Santamaría y Federico Trillo, en nombre del partido, presentaban ante el Constitucional un recurso contra 114 artículos y 12 disposiciones de la ley. Comenzaba una lucha judicial que se prolongaría durante cuatro años y que acabaría con la recusación de varios magistrados del alto tribunal, la división en su seno en dos bloques enfrentados y la erosión de gran parte de su prestigio.

Golpe mortal

El 28 de junio de 2010 llegó la sentencia. El tribunal preservó la mayor parte del articulado, pero dio un golpe mortal a pretensiones como la de declarar preferente la lengua catalana, constituir un Poder Judicial catalán autónomo o ampliar las competencias fiscales de la comunidad. Y, sobre todo, hizo hincapié en restar valor jurídico a la proclamación de Cataluña como nación.

El conflicto durmiente estalló en el peor momento, en medio de la mayor crisis económica sufrida por España en décadas. El independentismo aprovechó para traer a su causa, históricamente minoritaria, a todos los indignados que, como en el resto de España, comenzaban a cuestionar el orden constituido y que encontraban un vehículo a sus aspiraciones en la idea de comenzar desde un principio en un nuevo Estado. Hasta el presidente de la Generalitat, el socialista José Montilla, se sumó a esa ola de indignación y arremetió contra el Tribunal Constitucional —“lamentablemente desacreditado y moralmente deslegitimado para dictar esta sentencia”, dijo—, en una comparecencia institucional televisada. Y sufrió las pitadas, al frente de una manifestación de 400.000 catalanes, con la pancarta “Som una nació” a la cabeza.

La llegada al Palau de la Generalitat de Artur Mas, en diciembre de 2010, fue seguida por la de Mariano Rajoy al palacio de La Moncloa un año más tarde. El nuevo president, un tecnócrata moderado forjado en la política a la sombra todopoderosa de Jordi Pujol, comprometía todo su empeño en enderezar la economía de Cataluña y se apoyó para ello parlamentariamente —se quedó a cuatro escaños de la mayoría absoluta— en el PP. Poco podía sospecharse de la deriva futura de un político que, años antes, en el libro Qué piensa Artur Mas, había escrito: “El concepto de independencia lo veo anticuado y un poco oxidado”, y que apostaba por la idea de una España plurinacional.

Hacer frente a la crisis económica no iba a ser tarea fácil. Los recortes drásticos en sanidad y en educación agitaron la calle. Cataluña sufrió un desplome de su gasto social del 26% entre 2009 y 2015 (más de 5.000 millones de euros), lideró el número de desahucios y disparó su deuda. Mas comprobó en su propia piel la indignación desatada en junio de 2011, cuando un helicóptero tuvo que trasladarle a la sede del Parlament, donde se debatían los Presupuestos. Más de 2.000 ciudadanos indignados habían rodeado la Cámara catalana y se produjeron escenas de violencia nunca antes vistas en sede parlamentaria, con diputados insultados y agredidos y violentas cargas policiales.

El independentismo se hacía fuerte en la ola de la indignación. Artur Mas fue testigo, desde la distancia de su posición institucional y sin implicarse, de la marea humana que salió a la calle en la celebración de la Diada, la fiesta de Cataluña, del 11 de septiembre de 2012. La Guardia Urbana de Barcelona cifró la asistencia en un millón y medio de personas.

El argumento se ofrecía en bandeja. Era necesario buscar un culpable fuera de Cataluña, y ese no era otro que el Estado y su Gobierno central, con Rajoy a la cabeza. Comenzaron entonces a proliferar los argumentos que alimentaban un lema peligroso como la pólvora: “España nos roba”. Se avivó la batalla de las balanzas fiscales y se logró transmitir a gran parte de la ciudadanía la idea —en algunos aspectos justificada pero exagerada en cualquier caso— de que Cataluña daba más de lo que recibía; que sufría un agravio comparativo, respecto al resto de comunidades autónomas, que padecían en sus carnes, con peores servicios e infraestructuras, los catalanes de a pie.

Chantaje, desprecio

La Generalitat hizo suyas estas reclamaciones y las convirtió en una propuesta que era toda una bomba de relojería: el Pacto Fiscal. Un concierto económico similar al que disfrutan el País Vasco o Navarra. La ruptura de la caja única del Estado y la posibilidad de que Cataluña —el 20% del PIB español— gestionara en solitario sus ingresos y gastos, a cambio de entregar al Gobierno central una cuota anual para los gastos comunes y una limitada solidaridad interterritorial. Eso, en un momento en el que el Gobierno del PP debía hacer frente a una situación económica catastrófica que había hecho sobrevolar la idea de que el país acabara rescatado financieramente por la Unión Europea. Rajoy y Mas se reunieron en La Moncloa el 20 de septiembre de 2012. El no a la petición de más autonomía fiscal fue rotundo. El primero interpretó el planteamiento como un chantaje. El segundo, como un desprecio. A partir de ese momento todo se descarrilaría.

Siete días después de la malograda reunión, el Parlament lanzaba el desafío. Aprobaba una resolución en la que sostenía: “Cataluña debe empezar una nueva etapa basada en el derecho a decidir”. Y pedía a la Generalitat que preparara una consulta popular, “prioritariamente en la próxima legislatura”. El lenguaje era ya claramente independentista. Se hacía referencia al “derecho imprescriptible e inalienable de Cataluña a la autodeterminación, como expresión democrática de su soberanía como nación”.

El sentimiento independentista, aún en minoría, iba creciendo en las encuestas. Pero el principal beneficiario no sería el nacionalismo de siempre, el de Convergència i Unió, que mostraba un claro oportunismo al subirse a ese tren. La recompensa sería para una formación cuyos resultados habían sido modestos hasta hacía bien poco a pesar de su relevancia histórica: Esquerra Republicana de Catalunya (ERC).

Artur Mas, confundido por el fervor en la calle, adelantó en dos años las elecciones autonómicas. El golpe fue duro. En esos comicios CiU perdió 12 escaños y ERC se convirtió en la segunda fuerza del Parlament, con 21 diputados, y en el motor impulsor de la deriva independentista desde las instituciones catalanas.

Un nuevo Parlament aprobaba una declaración de soberanía y el derecho a decidir del “pueblo de Cataluña”. Era enero de 2013. Y comenzó entonces un juego del gato y del ratón en el que, a cada decisión de la Cámara catalana o del Govern, el Ejecutivo central de Rajoy respondía con un recurso ante el Tribunal Constitucional. Convencido de que lo que no es legal simplemente no es posible, el Gobierno de Rajoy fue incapaz de responder con una propuesta política o con un proyecto para Cataluña a una ofensiva que quebrantaba una y otra vez las leyes y la Constitución mientras vendía con inteligencia su objetivo épico —el democrático y pacífico David catalán frente al Goliat que representaba el Estado español— a una parte cada vez más numerosa de catalanes.

Se puso fecha a un referéndum de independencia: el 9 de noviembre de 2014. Se fijó la doble pregunta: “¿Desea usted que Cataluña se convierta en un Estado? En caso afirmativo, ¿desea usted que Cataluña sea un Estado independiente?”. Y se previó dotación económica y logística. El Gobierno de Rajoy emprendió una carrera contrarreloj para frenar el desafío en los tribunales, y lo consiguió: el Constitucional ordenó la suspensión del 9-N. Fue sin embargo una victoria pírrica. Artur Mas pareció resignado a acatar la sentencia, pero pasó a denominar a lo que seguía en marcha “proceso participativo” (que también fue suspendido por el tribunal, apenas cuatro días antes de la fecha de la votación). Dudas y discusiones en el seno del Gobierno de Rajoy —entre los que preferían restar importancia a la consulta y mirar hacia otro lado y los que abogaban por frenarla— llevaron a que no se reaccionara. 2,3 millones de catalanes acudieron a votar. Hubo un 33% de participación. Sin sorpresas: el 80% optó por la independencia.

Error de cálculo

Ante los ojos de muchos catalanes, se había votado. Y se consolidó la idea de que en un futuro cercano podría volverse a hacer, con mayores garantías. Solo después el Gobierno, arrepentido de su error de cálculo, emprendió acciones penales contra Artur Mas y los principales organizadores de la consulta en el Govern.

A medida que la idea de la independencia crecía, CiU iba empequeñeciendo. Los escándalos en torno a la familia Pujol y la financiación del partido (el caso del 3%), las tensiones internas entre los socios de la coalición, y el sentimiento generalizado de que su independentismo era de conveniencia, llevaron a gran parte del electorado a preferir el original a la copia. CiU se rompió. Convergència, que más tarde se refundaría en el Partido Demócrata Europeo de Cataluña (PDeCAT), camufló su deterioro bajo la coalición Junts pel Sí, junto a ERC. En las elecciones de septiembre de 2015 lograron 62 escaños. Ni siquiera con esta alianza lograron la mayoría absoluta.

Iba a entrar en juego un nuevo actor que aceleraría la ruptura, radicalizaría el proceso y forzaría a romper los puentes que los más moderados no se decidían a romper: las Candidaturas de Unidad Popular, la CUP, una izquierda extrema independentista a fuer de antinacionalista, heredera de aquella izquierda radical en cuyo entorno surgió, a finales de los años 70 y principios de los 80, el terrorismo de Terra Lliure. Tras meses de interinidad, la CUP se hizo con la cabeza de Artur Mas —ya por entonces imputado por el 9-N en un proceso que acabaría con su inhabilitación— e impuso, a cambio de su apoyo parlamentario para constituir un nuevo Govern, a un desconocido llamado Carles Puigdemont. Hasta entonces había sido alcalde de Girona. La CUP sabía lo que hacía. Había elegido al más radical e independentista de entre las filas de la antigua Convergència.

Cronología del conflicto catalán

6 de diciembre de 1978. Referéndum de la Constitución. El 91,09% de los catalanes vota (el porcentaje más alto de España junto al de Andalucía). La participación es del 67,9%, ocho décimas más que la media de España.
25 de octubre de 1979. Referéndum del Estatut de Cataluña: 88,1% de síes (59,6% de participación).

13 de noviembre de 2003. En la campaña a las elecciones catalanas, José Luis Rodríguez Zapatero dice: “Apoyaré la reforma del Estatuto que apruebe el Parlamento catalán”.

16 de noviembre. Tras 23 años en el poder con Pujol, CiU gana las elecciones pero pierde el poder. Maragall es president gracias a la alianza del PSC con ERC e ICV. Se compromete a reformar el Estatut.

14 de marzo de 2004. El PSOE gana las generales y Zapatero será presidente.

30 septiembre de 2005. El Parlament aprueba el nuevo Estatut. Solo el PP vota en contra.

31 de enero de 2006. El PP lanza una campaña contra el nuevo Estatut: “Todos tenemos derecho a opinar”.

30 de marzo. El Congreso aprueba un Estatut rebajado con 189 votos a favor (PSOE, CiU, IU-ICV Y PNV) y 154 en contra (PP, EA y ERC, que se descolgó por los cambios). 

25 de abril. El PP presenta una proposición no de ley pidiendo un referéndum en toda España sobre el Estatut, con el apoyo de cuatro millones de firmas.
 
18 de junio. Referéndum del Estatut: 73,9% de síes. El 50,78% se abstiene.

Empujado por la CUP, el nuevo Govern, con Puigdemont en la presidencia y el líder de ERC, Oriol Junqueras, en la vicepresidencia, comenzó los preparativos para la “desconexión” de Cataluña. Se puso fecha a un nuevo referéndum: 1 de octubre de 2017.

Esta vez el desafío tendría un aliado muy poderoso: el periodo más largo de interinidad de la política española. Casi un año con un Gobierno provisional del PP incapaz de abordar nada más allá de las tareas ordinarias, un PSOE desgarrado en su propia guerra interna y una formación populista de relevante peso parlamentario, Podemos, volcada en agitar los cimientos institucionales.

Todo ese tiempo fue aprovechado para crear la ficción de una realidad legal y administrativa paralela a la legalidad española: nuevas “estructuras de Estado” para Cataluña (su propia agencia tributaria, su propio “ministerio” de Asuntos Exteriores...). Comenzaban a prepararse en secreto, al margen del Parlament, sucesivos borradores de una futura ley de transición jurídica y de una ley del referéndum. Y, también desde la sombra, la Generalitat ponía en marcha la logística y los medios para celebrar una consulta ilegal.

Ante el golpe constitucional que se fraguaba, el Gobierno —Rajoy ya investido gracias a la traumática abstención del grupo parlamentario socialista— se preparó para desplegar todo el peso del Estado. Se trataba de parar a toda costa la nueva ofensiva. Esta vez, se conjuró La Moncloa: no habría referéndum. La gravedad del desafío lanzado obligaba a no descartar ninguna respuesta, pero se apostó todo a la contundencia de los tribunales. Posibles respuestas políticas (una oferta de proyecto futuro para Cataluña) o constitucionales (la intervención temporal de las instituciones autonómicas) fueron descartadas por inútiles o por demasiado arriesgadas.

Y en ese juego de astucia jurídica mutua, cegada ya cualquier otra salida, se han mantenido los dos actores principales de este drama. La Generalitat, impedida por sus propias acciones a dar marcha atrás, parapetada frente al Estado tras unos ciudadanos que han llegado a creer que esta vez es la definitiva. El Gobierno, empeñado hasta el final en que la realidad, por muy tozuda que sea, si no es legal, no existe.

Una convivencia complicada

31 de julio. El PP recurre el Estatut ante el Tribunal Constitucional (TC). En el Estatuto de Andalucía de 2007 hay 30 disposiciones prácticamente idénticas a las impugnadas en el catalán, que en el caso andaluz no fueron recurridas.

1 de noviembre. CiU gana en Cataluña, pero gobernará José Montilla gracias al pacto del PSC con ERC e IC-EUiA. Ciudadanos entra en el Parlament.

28 de junio de 2010. El Constitucional recorta 14 artículos del Estatut y reinterpreta otros 27.

10 de julio. 425.000 catalanes se manifiestan bajo el lema Som una nació contra la sentencia del TC, la manifestación más numerosa de la democracia en Cataluña hasta entonces.

28 de noviembre. CiU recupera el Govern tras ganar las autonómicas. El president será Artur Mas.

15 de junio de 2011. Seguidores del 15-M cercan el Parlament. Mas y otros 30 parlamentarios acceden en helicóptero.

20 de noviembre. El PP gana las generales con mayoría absoluta.

11 de septiembre de 2012. La Diada es una exhibición de fuerza independentista por primera vez. Desde entonces lo será todos los años.

20 de septiembre. Rajoy y Mas se reúnen en La Moncloa. El president exige un pacto fiscal. 

27 de septiembre. El Parlament aprueba una resolución: “Cataluña debe empezar una nueva etapa basada en el derecho a decidir” e insta al próximo Govern a “hacer una consulta, prioritariamente en la próxima legislatura”. El PSC se abstiene. El texto proclama “el derecho imprescriptible e inalienable de Cataluña a la autodeterminación”.

25 de noviembre. CiU pierde 12 escaños en las elecciones adelantadas por Mas, pero mantiene el Govern gracias al apoyo de ERC (segunda fuerza).

23 de enero de 2013. El Parlament aprueba la declaración de soberanía con los votos de CiU, ERC, ICV y CUP y la oposición de PSC, PP y Ciudadanos. Cinco diputados del PSC se ausentan. El Gobierno central impugna la resolución en marzo.

12 de febrero. La Generalitat crea el Consejo para la Transición Nacional para preparar un referéndum.

27 de septiembre. El Parlament aprueba tres resoluciones: una pide diálogo con el Gobierno central para acordar un referéndum; la segunda insta a fijar la fecha de este en 2013 y a trasladar al Congreso la solicitud para celebrarlo “con carácter urgente”; y la tercera resuelve que la Agencia Tributaria catalana asuma la gestión de todos los tributos de Cataluña en julio de 2014.

28 de noviembre. La Generalitat incluye en sus Presupuestos cinco millones para la consulta.

12 de diciembre. Mas anuncia la consulta del 9 de noviembre de 2014 y fija las preguntas —“¿Desea usted que Cataluña se convierta en un Estado?” y “En caso afirmativo, ¿desea usted que Cataluña sea un Estado independiente?”— tras pactarlo con ERC, ICV y la CUP.

25 de marzo de 2014. El Tribunal Constitucional anula la resolución de soberanía.

8 de abril. El Congreso rechaza por 299 votos contra 47 la solicitud de la Generalitat de organizar un referéndum.

26 de julio. Pujol admite que su familia tuvo una fortuna en el extranjero sin declarar.

26 de septiembre. El Parlament aprueba la ley de consultas. El 27 Mas firma el decreto del 9-N. El Gobierno la recurre tres días más tarde.

14 de octubre. Artur Mas llama a la consulta el 9-N. 

31 de octubre. El Gobierno impugna las actuaciones de la Generalitat relacionadas con el 9-N y el TC ordena su inmediata suspensión el 4 de noviembre.

9 de noviembre. Pese a la prohibición del TC, en la consulta no vinculante promovida por la Generalitat el 80,76% aprueba la creación de una Cataluña independiente, aunque la participación se queda en el 33%. El Gobierno de Rajoy no intervino.

24 de febrero de 2015. La Generalitat crea el Comisionado para la Transición Nacional. El Gobierno recurre.

18 de junio. Unió sale del Govern de Mas tras rechazar su plan de independencia. La formación de Duran i Lleida se escindirá.

1 de julio. El PSC, liderado por Miquel Iceta, renuncia a llevar en el programa la consulta soberanista.

27 de septiembre.CiU y ERC concurren unidos en Junts pel Sí a las elecciones catalanas, que plantean como plebiscitarias. Logran 62 escaños. Sumados sus votos a los de la CUP, los independentistas representan el 47,74% de los votos. Ciudadanos se convierte en la principal fuerza de oposición (25 escaños).

29 de septiembre. Artur Mas y las consejeras Joana Ortega e Irene Rigau, imputados por organizar el 9-N.

21 de octubre. La Guardia Civil registra la sede de Convergència y detiene a su tesorero por el caso 3%, un escándalo que estalló en 2005 sobre las comisiones de la Generalitat en obra pública.

9 de noviembre. En medio de las negociaciones para formar Govern, el Parlament aprueba una resolución que “declara solemnemente el inicio del proceso de creación de un Estado catalán independiente en forma de república” y proclama “la apertura de un proceso constituyente”. El texto añade que en el proceso “no se supeditará a las decisiones de las instituciones del Estado español, en particular del TC”, al que rechaza por la sentencia de 2010. El TC anularía la resolución.

10 de enero de 2016. Tras una larga negociación con la CUP, Carles Puigdemont es investido tras la renuncia de Mas.

13 de marzo de 2017. Mas, inhabilitado por dos años. Rigau y Ortega, un año y seis meses y un año y nueve meses. Francesc Homs pierde su escaño en el Congreso.

24 de mayo. Puigdemont envía una carta a Rajoy para negociar la consulta.

9 de junio. Puigdemont fija el referéndum el 1-O y la pregunta: “¿Está usted de acuerdo con un Estado independiente en forma de república?”.

6 y 7 de septiembre. El Parlament aprueba las leyes de referéndum y desconexión en un pleno marcado por el enfrentamiento entre independentistas (Junts pel Sí y CUP) y constitucionalistas, y con la recomendación en contra de los letrados de la Cámara y del Consejo de Garantías Estatutarias. Ciudadanos, PP y PSC abandonan el Hemiciclo y Catalunya Sí que es Pot se abstiene.

11 de septiembre. 500.000 personas en la Diada.

21 de septiembre. El TC suspende la ley de ruptura.

Fuentes: Elaboración propia y El proceso independentista de Cataluña y la doctrina jurisprudencial (Antonio Bar Cendón).

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