La cuestionada limitación de mandatos
Ciudadanos presenta este lunes su propuesta de reforma legislativa para prohibir ser elegido presidente más de dos legislaturas
Ciudadanos presenta este lunes una propuesta para limitar los mandatos del presidente del Gobierno a dos legislaturas. La medida, propia de regímenes presidenciales o semipresidenciales como Estados Unidos y Francia, es inédita en democracias parlamentarias. Sus defensores argumentan que contribuye a la regeneración democrática, revitaliza las instituciones, evita situaciones de nepotismo y las redes clientelares en las que germina la corrupción. “Si uno es un sinvergüenza no necesita años para corromperse. El señor Pujol ya venía de casa, no necesitó 22 años en el Gobierno; yo he estado 24 años de presidente y voy con la cabeza alta”, defiende con vehemencia Juan Carlos Rodríguez Ibarra, que encadenó seis legislaturas —entre 1982 y 2007—, al frente de la Junta de Extremadura, donde desde 2014 se limita a dos los mandatos de los presidentes.
“La limitación de mandatos es algo que a todo el mundo le suena bien de entrada”, señala el politólogo Pablo Simón, que cuestiona sin embargo su eficacia como medida aislada y observa que “esta reforma va más orientada hacia el electorado”. La corrupción, argumenta este miembro del colectivo Politikon, se conecta con el funcionamiento de las Administraciones Públicas, con la contratación y con la corrupción en la sociedad, pero “los incentivos para ser corrupto no cambian por cambiar la cabeza”.
Simón echa mano de un ejemplo que suele repetir: el PRI (Partido Revolucionario Institucional) de México, donde el sistema no permite la reelección más de una legislatura. “Van saltando de cargo: cuatro años de alcalde, cuatro de diputado, cuatro de senador”. Pero la corrupción no se reduce y el partido y sus predecesores se han perpetuado en la Presidencia desde 1929 hasta hoy, con la excepción de dos legislaturas.
La corrupción existe cuando hay un clima de impunidad, sostiene Andrés Betancor, catedrático de Derecho Administrativo de la Pompeu Fabra de Barcelona, partidario de la reforma. Este se genera cuando se patrimonializa el poder y pasa a ser ejercido de forma arbitraria. “Si conseguimos que se renueve el poder, esa patrimonialidad que da lugar al abuso será más complicada”, opina el profesor, que cree que la regeneración del cargo de presidente “produce contagio en la arquitectura del Estado”.
Transparencia Internacional promueve la limitación de mandatos como principio general para todos los cargos de representación que sean remunerados con fondos públicos, porque “evita riesgos y sospechas de clientelismo, da ejemplaridad y propicia la renovación de ideas”. Su presidente en España, Jesús Vizcano, reconoce sin embargo que la limitación para la figura del presidente del Gobierno tiene más sentido en sistemas presidencialistas.
El control del Congreso
La limitación en EE UU y Francia
George Washington, primer presidente del Gobierno de Estados Unidos, dejó su cargo después de ocho años e inauguró una norma no escrita que siguieron el resto de presidentes. Solo se la saltó Franklin D. Roosevelt, que fue reelegido cuatro veces. Roosevelt, promotor del New Deal, murió en 1945 pocos meses después de acceder a su cuarto mandato. En 1947 el Congreso, a propuesta del Partido Republicano, aprobó la enmienda 22 a la Constitución y los estados la ratificaron en 1951.
En Francia la limitación es reciente aunque en la práctica ningún presidente de la República ha sido elegido más de dos veces. Fue Nicolás Sarkozy quien la propuso y se introdujo en 2008 mediante reforma del artículo 6 de la Constitución. "Nadie puede ejercer más de dos mandatos consecutivos", dice el texto. Sí se permite, sin embargo, volver a presentarse después de una legislatura, que en 2000 pasaron de ser de tener una duración de siete años a cinco.
En España, como en cualquier otra democracia parlamentaria, la limitación de poderes no ha parecido nunca necesaria porque, como recuerda Francesc Carreras, el presidente del Gobierno es elegido por el Congreso. El catedrático emérito de Derecho Constitucional en la Universidad Autónoma de Barcelona (UAB) y articulista en este diario cree que “Ciudadanos se equivoca en esto”. El presidente del Gobierno está sometido al control y a la confianza del Parlamento, que tiene a su disposición la herramienta de la moción de censura para forzar su salida.
“Que el presidente es un monigote en manos del Parlamento no se lo cree nadie”, responde Betancor. Concede que el análisis desde el punto de vista jurídico y formal puede ser certero, pero cree la realidad es otra y que “el centro de gravedad político” no es el Congreso de los Diputados. “El presidente del Gobierno tiene un peso político extraordinariamente relevante en el Ejecutivo: tiene supremacía respecto del resto del Gobierno y puede disolver anticipadamente el Congreso”, subraya.
En Estados Unidos, donde la limitación de mandatos se incorporó a la Constitución a través de la 22ª enmienda en 1951, la prohibición de que el presidente pueda presentarse a un tercer mandato genera debate y en las últimas dos décadas se han registrado, sin éxito, 23 propuestas para derogarla. En su segundo y último mandato, sostienen los críticos, el jefe del Gobierno se convierte en lo que llaman un "pato cojo”, con menos poder en el Congreso y en su partido. “Se suelen orientar más a la política exterior que a la interior, para dejar una huella en la historia”, recuerda Simón.
Saber que no se va a exponer a la reelección altera su comportamiento, genera más incentivos para conspiraciones internas y para comportamientos electoralmente más arriesgados, según el politólogo. “¿Aznar habría actuado como lo hizo en la guerra de Irak si hubiese tenido previsto presentarse a las elecciones de 2004?”, se pregunta retóricamente. La rendición de cuentas, advierte, puede ser una de las grandes damnificadas de la limitación de mandatos.
“Es un principio antidemocrático y anticonstitucional. ¿Por qué me vas a limitar, porque voy a robar? ¿Usted es decente y yo no?”, insiste molesto el expresidente Rodríguez Ibarra, que tilda la limitación de “principio antidemocrático y anticonstitucional”.
Simón coincide en que la reforma que propone Ciudadanos no va a tener impacto alguno sobre la corrupción. Él culpa de este fenómeno no solo a los gobiernos, también a la oposición y a su capacidad para amenazar el poder. En las comunidades autónomas donde no ha existido competencia para el partido en el Gobierno, como Comunidad Valenciana o Murcia, señala, es donde se ha incurrido en prácticas corruptas o clientelares “sin miedo alguno”. Más que siga siempre la misma persona en el poder, que tenga miedo a perderlo es la clave, señala el politólogo, porque afecta a todo el partido en su conjunto, no solo a una persona. Pero la limitación de mandatos “por sí sola no vale si no lo miramos como un paquete más integrado con otras cosas”, advierte, como que "los partidos sean porosos y abiertos, con competencia interna".
¿Reforma constitucional o legislativa?
Ciudadanos propone introducir la limitación mediante la reforma de la Ley de Gobierno pero voces del PP advierten de que sería necesaria una reforma de la Constitución, tesis con la que coinciden varios constitucionalistas consultados.
Yolanda Gómez, catedrática de Derecho Constitucional de la UNED, señala el artículo 23 de la Constitución, que recoge el derecho fundamental de todos los ciudadanos "a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos". "Este derecho fundamental tiene límites, pero deben estar fundamentados y ser proporcionales", subraya, y si se va a una reforma legislativa, no podría hacerse mediante una ley ordinaria como la Ley de Gobierno.
El artículo 99 de la Constitución, que dice que "el Rey, previa consulta con los representantes designados por los grupos políticos con representación parlamentaria, y a través del Presidente del Congreso, propondrá un candidato a la Presidencia del Gobierno", también se vería afectado, según Francesc Carreras, catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad Autónoma de Barcelona. "Los límites a la capacidad del Rey para proponer a un presidente del Gobierno solo podría ponerlos una norma constitucional".
José Antonio Montilla, catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Granada, hace referencia además al artículo 62, también sobre la capacidad del rey de "proponer el candidato a presidente". Montilla, que está a favor de la limitación, cree que implicaría una "modificación del sistema de Gobierno parlamentario", que requiere reforma constitucional. "Si se hace a través de una ley, encontramos una contradicción y se limitaría esa propuesta del rey".
El argumento de Ciudadanos a favor de reformar la Ley de Gobierno es similar al que defiende Andrés Betancor, catedrático de Derecho Administrativo de la Pompeu Fabra. La Constitución, señala, no dice nada sobre el candidato a la presidencia del Gobierno, incluso silencia si debe ser diputado. "Ante este silencio constitucional, el legislador ha ido indicando requisitos para ser miembro del Gobierno, como ser español, mayor de edad". Son los que se recogen en el artículo 11 de la Ley de Gobierno.
De la misma forma, Betancor cree que el legislador podría introducir ahora que el candidato no haya desempeñado el cargo de presidente durante ocho años. "¿Cuál es el problema? ¿Restringe y limita? Vale, de acuerdo", concede, pero señala que existe un precedente: la ley 3/2015 añadió nuevos requisitos que definen la idoneidad de los altos cargos, como la honorabilidad, el conocimiento y la experiencia. "Los que dicen que es inconstitucional un requisito tan matemático son los mismos que incluyeron requisitos indeterminados y genéricos. ¡Es absurdo!"
