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Batalla por el mando en el Banco de España

La supervisión toma el control en detrimento de los reguladores

La sede del Banco de España, en la madrileña plaza de Cibeles.
La sede del Banco de España, en la madrileña plaza de Cibeles.

La alteración de normas contables del Banco de España en junio de 2009 como “respuesta” —camuflar la morosidad y/o diferir sus consecuencias sobre los balances de las entidades financieras— al estallido de la crisis, derivada del estallido de burbuja crediticia e inmobiliaria, fue un episodio que, retrospectivamente, anticipaba la batalla que acabaría en 2015 con la conquista de la Dirección General de Regulación por la de Supervisión.

El 29 de abril de 2015 se materializa la absorción. En esa fecha, la Comisión Ejecutiva del Banco de España aprueba la integración del Departamento de Regulación y Política Supervisora, que recogía competencias traspasadas desde la Dirección General de Regulación, en la Dirección General Adjunta de Supervisión de nueva creación. Según el comunicado oficial, “se trasladan a la Dirección General de Supervisión las funciones de desarrollo normativo de la regulación bancaria”. Desaparece así la antigua Dirección General de Regulación. Mariano Herrera es director general de Supervisión, y Pedro Comín, exjefe de grupo de BFA-Bankia, director general adjunto.

Con todo, no será hasta un año después, en 2016, cuando Supervisión se convierte definitivamente en autoridad sobre los criterios contables, con la aprobación de la circular 4/2016.

Hasta entonces oficialmente existía una muralla entre Supervisión y Regulación. Y quien resolvía las consultas sobre aplicación de criterios contables era la Dirección General de Regulación. Oficialmente. Porque con el estallido de la crisis en 2008, Supervisión inicia un avance sobre el territorio de Regulación.

La gran expansión crediticia que nutre la burbuja inmobiliaria en España durante los años 2000 se frena en seco con la paralización del mercado interbancario, a raíz de la crisis financiera en Estados Unidos. ¿Por qué? Porque la citada expansión se basaba, precisamente, en que las entidades financieras españolas dependían de dicho mercado.

Hacia los últimos meses de 2008, es Supervisión quién empieza a controlar de facto la regulación. La primera vía: mediante los llamados criterios de dirección (CD); la segunda, a través de un grupo de trabajo llamado Comité Técnico de Coordinación (CTC) que imparte instrucciones al plantel de inspectores, que son relevantes en medio de la crisis, después de la caída del banco Lehman Brothers en EE UU, en septiembre del citado año.

Estas instrucciones constituyen una regulación paralela, no oficial, que afecta a temas contables como son las refinanciaciones o provisiones. Instrucciones según las cuales los nuevos criterios que los inspectores tienen que aplicar solo pueden ser informados de manera verbal a las entidades. Está prohibido entregárselos por escrito.

En el Comité Técnico de Coordinación participan los llamados “coordinadores ejecutivos” de los cuatro departamentos existentes bajo el mando de Supervisión, junto con el jefe de Planificación y el de la Secretaría Técnica y Relaciones Institucionales. En 2010, cuando el Banco de España diseña la “salida” —las llamadas fusiones frías—- para las cajas de ahorro anegadas de créditos dudosos, surgen las discrepancias entre quien tiene la palabra en relación con los criterios contables (Regulación) y quien desafía esa autoridad (Supervisión).

La integración de siete cajas de ahorro en el Banco Financiero y de Ahorros (BFA), la matriz de Bankia, por ser una de las operaciones emblemáticas del sistema financiero, es objeto de debate interno.

A finales de diciembre de 2010, las entidades que forman el grupo BFA solicitan al Banco de España autorización para contabilizar las pérdidas, 9.207 millones, con cargo a la cuenta de reservas de cada una de las entidades. Es que según el Código de Comercio y las normas contables, dichas pérdidas deben cargarse en sus respectivas cuentas de pérdidas y ganancias de 2010.

Día de la salida a Bolsa del grupo Bankia en 2011.
Día de la salida a Bolsa del grupo Bankia en 2011.

Pero Supervisión defiende dicho incumplimiento ante los riesgos que suponía reflejar pérdidas en todas y cada una de las siete cajas. El paraguas: se trata de “razones supervisoras”.

A finales de 2014, a medida que avanzan los procedimientos judiciales como el de la salida a Bolsa de Bankia, el foso entre Regulación y Supervisión se ahonda. Sobre todo a raíz de dos informes de los peritos judiciales de los inspectores del Banco de España Víctor Sánchez y Antonio Busquets en diciembre de 2014 —los dos primeros—, muy críticos con la gestión oficial.

La comisión gestora del Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (FROB), el organismo creado en 2008 para gestionar la nueva situación provocada por la crisis, decide a primeros de 2015 poner coto a los peritos. El FROB lo preside entonces el subgobernador del Banco de España, Fernando Restoy, exvicepresidente de la Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV) al aprobarse el folleto de salida a Bolsa de Bankia, en 2011.

La comisión gestora del FROB presidida por Restoy solicita el 24 de febrero de 2015 al Banco de España, del cual Restoy es subgobernador, un informe para cuestionar el informe de los citados peritos.

En el acta se deja constancia de que esto se debe hacer discretamente, de manera lo menos “visible”. Es que, claro, el FROB es acusación particular en el caso Bankia por ser perjudicado directo, y tiene intención, con su petición al Banco de España, de cuestionar las afirmaciones de los peritos-inspectores.

Una de ellas es fundamental: ¿es verdad que existe un colchón de fondos para cubrir las insolvencias de créditos? Los peritos sostienen que las “provisiones específicas pendientes de asignación” que figuran en el folleto de salida a Bolsa de Bankia (6.913 millones de euros) no existen, son mero márketing.

Y lo que el FROB quiere es que el Banco de España diga todo lo contrario. Es la pregunta que el FROB identifica como 2.b).

La comisión ejecutiva del Banco de España aporta el informe de forma lo menos visible posible, como se pedía, el 3 de marzo de 2015. Regulación es responsable de evacuar cualquier consulta en relación con la aplicación de criterios contables y así lo admite el departamento jurídico del Banco de España.

Todas las respuestas al FROB son elaboradas por Regulación…excepto una: la 2.b), la referida a las provisiones. Esta queda a cargo de Supervisión.

Y Supervisión considera esas provisiones como algo normal que se encuadra en la práctica del Banco de España, lo que cuestiona lo que afirman los peritos.

No obstante, Regulación fija su posición interna en una nota técnica interna. Según explica, el concepto de provisiones genéricas pendientes de asignación no se encuentra regulado en la normativa contable, careciendo de trascendencia económica, financiera ni patrimonial, y no regulado por tanto por la normativa contable. Y advierte: “Por tanto, la respuesta a esta pregunta, que se incorpora en el escrito de contestación al FROB, ha sido preparada por la Dirección General de Supervisión”.

El concepto de provisiones específicas pendiente de asignación, dice Supervisión en la nota citada, no es un concepto regulado en la normativa contable. “En el contexto de las combinaciones de negocios, las entidades suelen utilizar este término para referirse a los ajustes que deben realizar para estimar el valor razonable de los activos en la combinación de los negocios…”.

Este informe del Banco de España trasciende extraoficialmente. Y la defensa de Rodrigo Rato, el presidente de Bankia destituido, pide que se aporte al juzgado, ya que ataca la posible falsedad de las provisiones apuntadas en el folleto de salía a Bolsa. Se incorpora entonces a la investigación. El FROB, por tanto, defiende la existencia de unas provisiones no reguladas que los peritos definen como imaginarias, como un mero recurso para tranquilizar a aquellos inversores que compraran acciones de Bankia al transmitir la idea de que existía un “colchón” de dinero para cubrir eventuales pérdidas en la cartera de créditos.

Pero he aquí que la nota técnica de Regulación apuntada también será aportada más tarde al procedimiento judicial a raíz de la petición de los peritos.

Conclusión: una Supervisión que no puso reparos a la colosal expansión crediticia de los años 2000 y que buscó, al estallar la crisis, camuflar a través de sus interpretaciones ”a medida” los estragos de los créditos impagados en las carteras de las entidades financieras ha terminado por ser finalmente también la autoridad contable.

Los hechos ocurridos desde 2008 indican que el control de Regulación de facto por Supervisión supuso un cambio paralelo de normas para “controlar” el estallido de la crisis y limitar el conocimiento de la situación del sector financiero español. Y la absorción oficial en abril de 2015, finalmente, consagrada en 2016, supuso aflorar una conquista de hecho.