Márgenes para mejorar el sistema electoral
El modelo español ha dado estabilidad política, pero perjudica a las minorías estatales y distorsiona el peso de la población Quienes podrían cambiarlo, PP y PSOE, son sus máximos beneficiarios
"No nos representan". Ese reproche a los políticos, convertido en lema del 15-M, es en realidad un conglomerado de muchas sensaciones. Entre ellas, y en un lugar destacado de las proclamas, la idea de que la voluntad expresada en las urnas no se traslada adecuadamente a las instituciones. Lo dice el consenso alcanzado el 25 de mayo por la asamblea de la Acampada Sol, donde se pidió "una reforma electoral más representativa y de proporcionalidad real". Y lo repite Democracia Real Ya al reclamar "una modificación para garantizar un sistema que no discrimine a nadie".
Otras reivindicaciones del movimiento pueden aglutinar menor consenso, pero esta convence a muchos españoles. En un reciente sondeo de El Periódico de Catalunya, el 73,7% apoyaba una modificación que permita equiparar el valor de los votos independientemente de donde procedan. La reclamación es un clamor entre los simpatizantes de los partidos perjudicados, UPyD e IU, pero también es apoyada por los votantes de los partidos beneficiados, PP y PSOE, y por los nacionalistas.
El sistema por el que se elige el Congreso, que determina el Gobierno, es el más criticado. Dos son los principales reproches: que los votos valen distinto según donde se emitan y que perjudica mucho a los partidos pequeños y medianos de implantación nacional. IU obtuvo en las últimas legislativas dos diputados con un porcentaje mayor de votos que CiU, que sacó 10. El intento ha sido dar voz a todos los rincones del país pero ¿tiene sentido que un voto en Soria valga cinco veces más que en Madrid?
¿Tiene sentido que un voto en Soria valga cinco veces más que en Madrid?
Y si tan malo es el sistema ¿por qué no se cambia? Todos los sistemas tienen ventajas e inconvenientes y algunos son incluso más injustos con los pequeños, como los mayoritarios usados en Reino Unido o Francia. Normalmente una mayor proporcionalidad, que es lo que se reclama, supone Ejecutivos más débiles. Y el éxito de esta normativa es que confiere una "innegable estabilidad al sistema", según el Consejo de Estado, haciendo que la duración media de los Gobiernos en España haya sido de más de 40 meses. José Ramón Montero, catedrático de Ciencia Política en la Universidad Autónoma de Madrid, lo ve así: "Pedimos más proporcionalidad entre votos y escaños pero la mayoría de la gente quiere también Gobiernos de un solo partido en vez de coaliciones. Y prefiere Parlamentos poco fragmentados. Y es casi imposible tenerlo todo".
Para entender por qué el sistema es como es hay que remontarse a un decreto ley de 1977 que fijaba como circunscripción electoral la provincia, establecía un mínimo de dos diputados en cada una de ellas e imponía la fórmula D'Hont de reparto de escaños. Este modelo, recogido a grandes rasgos en la Constitución, y calcado en la Ley Orgánica del Régimen Electoral General de 1985, prima a los partidos grandes y teóricamente tiene un sesgo conservador al sobrerrepresentar a las pequeñas provincias rurales. Pero permitió a la UCD alcanzar cómodas mayorías, contentó a los nacionalistas y facilitó el proceso de transición. El PSOE, que lo criticó en los primeros años, lo asumió a partir de 1982 cuando comprobó que también le servía para alcanzar mayorías absolutas.
¿Cómo es posible que una ley basada en un decreto ley preconstitucional dictado en circunstancias muy concretas rija hoy un elemento tan determinante? En parte, porque ha sido exitoso, a su manera. Y porque un cambio es muy difícil. Montero y el también catedrático Pedro Riera (Instituto Universitario Europeo, Florencia) fueron los encargados de elaborar un dictamen para el informe que el Consejo de Estado hizo hace tres años sobre una posible reforma. En ese documento se estudiaban retoques para aumentar la proporcionalidad sin modificar la Constitución, como reducir a uno el mínimo de diputados provinciales, elevar de 350 a 400 los escaños o sustituir la fórmula D'Hont por otras como la Hare. El efecto era un Congreso más fragmentado pero donde los partidos obtenían una representación más ajustada a sus votos (ver tabla).
El Consejo de Estado recomendó la reforma, aunque ya Montero y Riera advertían de que había "escasas o nulas" probabilidades de cambio porque los dos partidos con capacidad para emprender las reformas, PP y PSOE, saldrían perdiendo. La impresión de los profesores se reveló premonitoria: el proceso se cerró en una subcomisión del Congreso con cambios menores. El profesor Óscar Alzaga, catedrático de Derecho Constitucional, lo ve así: "En Ciencia Política los sistemas electorales se interrelacionan con los sistemas de partidos y eso lleva a una inercia que dificulta cualquier cambio".
¿Podría el Movimiento15-M acabar con esa inercia? Montero cree que no. En muy pocas ocasiones el impulso de una reforma electoral ha procedido de fuera del sistema político y le parece difícil que en este caso las élites asuman esa insatisfacción. Otros no son tan pesimistas. A IU se la cita siempre como una de las perdedoras del sistema. En las generales de 2008, con el 3,7% de los votos obtuvo solo el 0,6% de los escaños, dos diputados. También es cierto que en 1996 sacaron 21 representantes con las mismas reglas, "pero con otras hubieran sido 39", razona Ramón Luque, responsable de Política Electoral. Luque está "muy esperanzado" con el impulso que los indignados han dado al debate". "Este tema ha venido para quedarse, si intentan ponerle puertas, entrará por las ventanas", afirma. La propuesta de IU coincide con la del Consejo de Estado, hacer posible una mayor proporcionalidad sin tocar la Constitución, lo que permitiría a IU aumentar en el Congreso de dos a 14 representantes, el 3,5% de los escaños, cerca de su porcentaje de votos (ver tabla).
Para otros estos retoques no serían suficientes. David Ortega, portavoz de UPyD en Madrid, asegura que la Constitución incurre en una contradicción porque habla de "proporcionalidad" y la hace imposible al imponer como circunscripción la provincia. Su formación plantea por ello cambiar la Constitución para que la circunscripción sea la comunidad autónoma y se desperdicien menos votos. Sacaron un diputado en las generales, aunque en proporción a sus sufragios (1,2%) le habrían correspondido cuatro y llevando al extremo las posibilidades que permite la Constitución habrían sacado dos. Ortega subraya, sin embargo, que las cifras son engañosas porque un cambio de reglas incentivaría el voto a las formaciones pequeñas en las provincias donde ahora apenas obtienen apoyo. ¿Cómo conseguir el cambio? Ortega ve dos palancas: la presión social, como la del Movimiento del 15-M, que contempla "con simpatía". Y la presión política, si una formación como la suya llegara a ser determinante y pudiera exigir la reforma a uno de los partidos grandes.
Otro debate de los últimos días es el de las listas abiertas. Según un reciente sondeo de la Fundación Ortega-Marañón y Metroscopia, las apoyan el 73% de los españoles Lo exigen los carteles de los indignados mientras Esperanza Aguirre propone que los electores de Madrid puedan tachar nombres en las candidaturas. No es lo mismo, y conviene fijar los términos de la discusión, distinguiendo entre listas abiertas y desbloqueadas. Las primeras permiten elegir candidatos de partidos diferentes, las segundas, ordenar o eliminar nombres pero siempre en las papeletas de una misma formación.
El principio de listas cerradas y bloqueadas fue introducido en el decreto de 1977 para ayudar a consolidar unos partidos políticos que, 34 años después, parecen asentados, así que el Consejo de Estado aconsejó alguna reforma para que los electores "se sintieran más partícipes del sistema". Pero rechaza un cambio radical "que podría dar lugar a una correlación de fuerzas insólitas o complicar el funcionamiento de la Cámara". Y propone que, de llevarse a cabo, se limite "al desbloqueo de las listas a través del voto preferencial [ordenar los candidatos del mismo partido dentro de la lista], que se usa en muchos países europeos". El profesor Montero participa de esa cautela. "Para el Senado hay listas abiertísimas y la gran mayoría de los electores acaba eligiendo el orden que antes han escogido los partidos", argumenta. Además, recuerda que en Italia, hubo que dar marcha atrás porque el voto de preferencia fomentó el clientelismo. Su propuesta es hacer un experimento en las europeas y si funciona trasladar el modelo a comunidades autónomas y al Congreso.
La reforma electoral no es un debate de blancos o negros, sino de grises distorsionados por los intereses de cada cual. Espoleados por el 15-M un grupo de politólogos ha elaborado sobre el tema una Guía breve para pensadores críticos. No toman partido, solo exponen "argumentos a favor y en contra" para que cada uno decida. "La idea no era proponer una reforma, sino ver qué ventajas y costes tiene cada opción", cuenta Eva Anduiza, profesora de Ciencia Política de la Autónoma de Barcelona, una de las promotoras. "La gente detecta las desproporciones entre votos y escaños, otra cosa es que entienda qué hay que tocar para resolver eso". Anduiza es de las que también ve difícil que el sistema cambie. Porque las formaciones mayoritarias se aferran a unas reglas que les benefician y a los partidos les cuesta perder el control de las listas. Pero al menos el Movimiento del 15-M ha demostrado una cosa: "El asunto no le es ajeno a la gente". Y ha roto un mito: "El de la ciudadanía desinteresada".
El caso extremo de Canarias
De los sistemas españoles el autonómico de Canarias es el más lejano al ideal de que los votos sean iguales. La norma, nacida de un difícil equilibrio de poderes y contenida en el Estatuto, consagra una triple paridad: igualdad de escaños en las dos provincias, en las dos islas mayores y entre islas grandes y pequeñas. El resultado: el 15% de los electores escoge la mitad de la Cámara y el 85% la otra mitad y que el voto de un herreño vale 21 veces el de un grancanario. Para el eurodiputado socialista Juan Fernando López Aguilar esta norma es “injusta” y “genera desprecio por un sistema anquilosado y podrido”. Y achaca que no se cambie a “su gran beneficiario: El insularismo caciquil de Coalición Canaria”.
Pedro Lasso, experto electoral, comparte el diagnóstico pero extiende la culpa de que no se reforme a PP y PSOE: “Cada uno obtiene un tercio de tarta. ¿Por qué arriesgarse a quedarse con un quinto?”. Y propone una solución: elevar a 70 los diputados, dar tres por isla y repartir el resto según el censo actualizado. Porque además el reparto, fijo desde 1982, no ha tenido en cuenta la evolución de la población.
Otra peculiaridad es la triple barrera a superar para entrar en el Parlamento: sacar el 6% de los sufragios en la comunidad, ser la primera fuerza en una isla u obtener el 30% del voto de un territorio. Unos requisitos, que según Ramón Trujillo, coordinador de IU en Tenerife, “impedirían a Canarias entrar a la UE si fuera un Estado independiente”.
Coalición Canaria es la formación que se siente más cómoda con este sistema. Fernando Ríos, diputado en Madrid, dice que es el “menos malo que se ha puesto sobre la mesa” y el que “equilibra mejor población y territorio”. Ríos alega que cuando se aprobó el Estatuto su formación no existía. Pero también es cierto que obtuvo en las autonómicas tantos diputados como el PP con 60.000 votos menos.
Tres mitos o medias verdades
El sistema electoral favorece a los nacionalistas. Depende del punto de vista. Desde la pura aritmética, la afirmación de que el sistema para el Congreso favorece a los nacionalistas es falsa. En las generales UPyD sacó un diputados por seis del PNV con iguales sufragios. Pero la comparación es engañosa: no es que los partidos locales estén sobrerrepresentados, es que el sistema penaliza a las formaciones pequeñas con apoyos dispersos. De hecho, el conjunto de los nacionalistas obtuvo el 7,14% de los diputados con el 8,14% de los sufragios. CiU o Coalición Canaria, por ejemplo, sacaron casi exactamente los escaños que le correspondían por sus votos (ver tabla). Otra cosa es la verdad política: el sistema disuelve a las formaciones estatales pequeñas y los nacionalistas tienen más posibilidades de ser bisagra y convertir en oro sus votos si no hay una mayoría absoluta.
La abstención y el voto en blanco benefician a los grandes partidos. La abstención no beneficia ni perjudica directamente a nadie. El reparto se hace a partir de los votos válidos y no varía sea cual sea la participación. El sufragio en blanco, que es voto válido, sí puede hacer un poco más difícil que las formaciones modestas alcancen la barrera mínima que se requiere para entrar en parlamentos o ayuntamientos. Pero en las legislativas su impacto es casi nulo porque la ley exige superar el 3% de los sufragios en una circunscripción y con menos de ese porcentaje no se obtendría escaño en ninguna provincia, salvo Madrid y Barcelona. De hecho esa barrera solo ha operado una vez en todas las generales celebradas: en 1993 el CDS se quedó en Madrid en el 2,9% y no sacó el escaño que le tocaba.
La fórmula D'Hont es la principal culpable de la falta de proporción entre votos y escaños. La fórmula D'Hont beneficia más a los partidos grandes que otros métodos de reparto proporcional. Pero lo que distorsiona más la proporcionalidad del sistema es la magnitud de las circunscripciones. En el caso español el reducido tamaño de muchas provincias hace que la fórmula usada sea secundaria. De hecho, en las circunscripciones grandes y en las más pequeñas la fórmula D'Hont no afecta apenas al reparto, aunque su influencia sí se nota en las que eligen entre seis y nueve diputados.
