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EL DESAFÍO SOBERANISTA CATALÁN

Una ‘vía legal’ contra la Constitución

La competencia que reclama Cataluña no tiene cabida en la Ley Fundamental, según varios juristas. Preguntar por la secesión afecta a “la esencia” del Estado

La Constitución atribuye al Estado, “en exclusiva”, una lista de 32 materias (artículo 149); y establece que las comunidades autónomas “podrán asumir competencias” de otra lista de 22 materias (artículo 148). Pero, una vez hecho ese reparto, la Constitución afirma esto: “El Estado podrá transferir o delegar en las comunidades autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación”. Es decir, abre la puerta a que el Estado se despoje de competencias suyas, siempre y cuando estas sean, “por su propia naturaleza”, susceptibles de ser transferidas.

Es el famoso artículo 150.2, un ejemplo más del encaje de bolillos que supuso en 1978 la negociación del Título VIII (el territorial) de la Constitución. A ese artículo, cuya redacción algunos juristas y políticos tachan de indescifrable, apela ahora la Generalitat para pedir al Estado que le ceda la competencia sobre los referendos y poder celebrar así, “de forma legal”, un “referéndum sobre el futuro político de Cataluña”; una consulta independentista.

El Congreso va a denegar esa solicitud (PP y PSOE, que suman el 85% de los escaños, ya lo han anunciado); pero es que además, aunque existiera voluntad política de conceder la competencia a Cataluña, es jurídicamente muy discutible que pudiera hacerse. Cuatro de los cinco expertos consultados por EL PAÍS aseguran que esa delegación sería abiertamente inconstitucional.

El alto tribunal ya cerró esa puerta

Más allá de la discusión sobre el artículo 150.2, hay otro elemento a tener en cuenta ante la solicitud catalana de recibir la competencia para convocar un referéndum independentista: la sentencia que el Tribunal Constitucional dictó el 11 de septiembre de 2008 anulando una consulta similar (menos ambiciosa) que quería celebrar el País Vasco. El Constitucional dijo entonces que preguntar a la población sobre la hipotética independencia de una parte de España —aunque sea con carácter no vinculante— afecta “al fundamento del orden constitucional vigente”; y que eso solo puede hacerse a través de una reforma de la Constitución en la que decidan todos los españoles. Es decir, que, aunque el Congreso decidiera transferir a Cataluña la competencia que ha pedido, sería inconstitucional —según el Constitucional— celebrar ese referéndum.

“La comunidad autónoma del País Vasco [...] no es titular de un poder soberano”, concluía aquella sentencia 103/2008. “El procedimiento que se quiere abrir [la consulta] no puede dejar de afectar al conjunto de los ciudadanos españoles, pues [en él] se abordaría la redefinición del orden constituido por la voluntad soberana de la nación”. Y la única forma de reformular el orden constitucional, decía el tribunal, es “la revisión formal de la Constitución”. “No caben actuaciones por otros cauces ni de las comunidades autónomas ni de cualquier órgano del Estado”, añadía, “porque sobre todos está siempre [...] la voluntad del pueblo español, titular exclusivo de la soberanía nacional, fundamento de la Constitución y origen de cualquier poder político”.

“La competencia para convocar referendos es indelegable”, sostiene Roberto Blanco, catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad de Santiago, después de tachar el artículo 150.2 de “disparate jurídico” y “agujero negro de la Constitución”. “Ese artículo es más que confuso, pero hasta ahora no se ha delegado nada que esté taxativamente atribuido al Estado. Y el artículo 149 atribuye taxativamente los referendos al Estado”, argumenta. La Generalitat alega que a través del 150.2 se le transfirió en su día la policía de tráfico, pero Blanco señala que no es un caso comparable: “La policía de tráfico no es un título competencial específico en la lista de materias exclusivas del Estado. Lo es, genéricamente, la ‘seguridad pública’. La convocatoria de referendos, sin embargo, sí está específicamente atribuida al Estado. Si transfieres eso estás alterando directamente el texto de la Constitución. Sería una reforma constitucional encubierta”, recalca. “Mi opinión”, concluye, “es que el ámbito de la delegación de competencias tiene un límite: no alterar el texto de la Constitución”. El catedrático gallego subraya, además, que cuando Cataluña solicita que le transfieran la competencia “está reconociendo de forma expresa que no la tiene”. “A partir de ahí, si se la deniegan, todo lo que haga será ilegal”.

“Esa petición del Parlamento catalán tiene muy difícil encaje jurídico”, coincide Tereixa Freixes, catedrática de Derecho Constitucional en la Universidad Autónoma de Barcelona. Freixes recuerda que a través del artículo 150.2 fueron transferidas competencias estatales a la Comunidad valenciana y a Canarias en 1982. Pero afirma que aquella delegación fue “parcial”, no de títulos competenciales completos, y que sus efectos se circunscribían “al ámbito de esas comunidades”. “La competencia de convocar referendos no puede ser fruto de una delegación parcial, porque no es parcelable. Y sus efectos también afectan al conjunto. La petición que se ha hecho es para convocar un referéndum sobre la independencia, y eso afecta a toda España”, afirma esta jurista. “Si se transfiere a una comunidad algo como eso, entonces lo que no tiene sentido es tener una Constitución”, concluye.

Santiago Muñoz Machado, catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad Complutense de Madrid, académico de la lengua y Premio Nacional de Ensayo 2013 por su Informe sobre España, es tajante: “El Estado no puede transferir una competencia que no tiene, y el Estado no tiene la competencia de convocar un referéndum de independencia, porque la Constitución no permite la secesión de una parte del territorio. Sería una vulneración del artículo 2 y del sentido común. Es cierto que la redacción del artículo 150.2 es misteriosa, pero entre las materias delegables ‘por su propia naturaleza’ no puede estar algo que afecta a la esencia del Estado y al conjunto de los ciudadanos”. Dicho eso, Muñoz Machado afirma que al 150.2 ya se le dio un uso de dudosa constitucionalidad cuando en 1982 se transfirieron competencias a la Comunidad valenciana y Canarias, y sostiene que lo que es urgente es reformar la Constitución para resolver el “problema de la estructura territorial”. Si no se hace, dice, será aprovechado por quienes abogan por interpretar libremente la Constitución “según exija la coyuntura” en cada momento.

“Si se cediera esa competencia [sobre los referendos] a Cataluña, se estaría reconociendo el derecho de autodeterminación”, explica por su parte Gregorio Cámara, catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad de Granada. Él cree que la transferencia sería inconstitucional, pero no porque la impida el 150.2 sino porque “se estaría actuando contra el artículo 2, que se refiere a la unidad indisoluble de la nación española”, proponiendo una “redefinición del orden constituido”. Para hacer eso solo hay una vía constitucional, apunta Cámara: “La reforma agravada de la Constitución prevista en el artículo 168”.

Xabier Arbós, catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad de Barcelona, discrepa de sus colegas. “No hay competencias indelegables”, defiende. En su opinión, la redacción del artículo 150.2 es tan “genérica” y los límites que pone tan “indeterminados” que, en la práctica, permitiría transferir a las comunidades cualquier competencia estatal. “Yo creo que se puede delegar la competencia para convocar referendos, siempre y cuando sean solo consultivos y no impliquen una reforma constitucional encubierta. No hay ningún criterio objetivo para establecer qué es delegable ‘por su propia naturaleza’. Es la voluntad política la que llena de contenido esa frase. Si hay voluntad política, no hay impedimentos constitucionales”, afirma. Y pone un ejemplo: “La política monetaria, que parece muy determinante de la unidad de España y es competencia estatal, se transfirió a Bruselas y no ha pasado nada”. Muñoz Machado replica que eso se hizo en aplicación del artículo 93, que permite a España firmar tratados en los que se ceda a instituciones internacionales “el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución”.

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